Neue Organigramme, alte Ineffizienzen: Warum Strukturreformen allein nichts bewegen

Ein neues Organigramm ändert die Kästchen auf dem Papier, aber selten die Arbeit, die in diesen Kästchen erledigt wird.

In vielen Verwaltungen beginnt Reform mit der Struktur. Referate werden zusammengelegt, Zuständigkeiten neu verteilt, Hierarchieebenen gestrichen oder hinzugefügt. Nach einigen Monaten Umsetzungsarbeit steht ein neues Organigramm, oft sauber gestaltet, klar gegliedert, mit frischen Bezeichnungen für Abteilungen und Sachgebiete. Und doch berichten Beschäftigte kurz darauf von denselben Wartezeiten, denselben Abstimmungsschleifen, denselben Doppelarbeiten wie vorher. Nur die Namen der Beteiligten haben sich geändert.

Die Struktur ist nicht das Problem, das die Beschäftigten spüren

Wer eine Verwaltungseinheit reorganisiert, ohne vorher zu verstehen, wie die eigentliche Arbeit dort abläuft, tauscht meist nur die Verpackung. Ein Antrag, der bislang durch vier Hände ging, weil niemand die Verantwortung für die Vollständigkeitsprüfung übernehmen wollte, geht nach der Reform häufig weiterhin durch vier Hände, jetzt eben in einer neuen Abteilung. Die Ursache lag nie in der Zeichnung des Organigramms, sondern in der Art, wie Aufgaben, Prüfschritte und Freigaben tatsächlich organisiert waren. Solange diese Ebene unbeleuchtet bleibt, wandert die Ineffizienz einfach mit um.

Das zeigt sich besonders deutlich bei Vorgängen, die mehrere Stellen durchlaufen: Genehmigungsverfahren, Beschaffungen, Personalangelegenheiten. Eine neue Zuordnung von Zuständigkeiten kann Wartezeiten sogar verlängern, wenn die informellen Kurzwege, die sich über Jahre eingespielt hatten, mit der Reform verschwinden, ohne dass jemand die dahinterliegenden Abläufe dokumentiert und bewusst neu gestaltet hat.

Erst die Prozesse verstehen, dann die Struktur anpassen

Michael Ahr beschreibt in seinem Buch Verwaltungsmodernisierung mit Methode genau diesen Punkt als Ausgangspunkt seiner Methodik: eine Transformation, die erst versteht, bevor sie verändert, die Strukturen durchleuchtet, bevor sie Prozesse optimiert, und die Potenziale erkennt, bevor sie Ressourcen einsetzt. Diese Reihenfolge ist kein methodisches Detail, sondern der entscheidende Unterschied zwischen einer Reform, die hält, und einer, die nach kurzer Zeit wieder korrigiert werden muss.

In der Praxis bedeutet das: Bevor ein neues Organigramm entsteht, lohnt sich eine ehrliche Bestandsaufnahme der bestehenden Abläufe. Wer bearbeitet welchen Schritt, mit welchen Informationen, in welcher Reihenfolge, mit welcher Wartezeit dazwischen? Wo entstehen Medienbrüche, weil eine Akte von einem System in ein anderes übertragen werden muss? Wo gibt es Prüfschritte, die historisch gewachsen sind, aber inhaltlich keinen Mehrwert mehr liefern? Diese Fragen lassen sich mit vertretbarem Aufwand beantworten, etwa durch strukturierte Gespräche mit den Sachbearbeitenden, durch eine einfache Prozessaufnahme oder durch die Auswertung vorhandener Fallzahlen und Durchlaufzeiten.

Ein Vorgehen für die eigene Verwaltung

Für Verwaltungsleitungen, die eine Umstrukturierung planen, ergeben sich daraus konkrete Schritte. Zunächst die betroffenen Kernprozesse benennen, statt gleich mit der Organisationsstruktur zu beginnen. Anschließend den tatsächlichen Ablauf jedes Prozesses aufnehmen, einschließlich der Stellen, an denen es zu Verzögerungen oder Rückfragen kommt. Erst danach die Frage stellen, welche organisatorische Zuordnung diese Prozesse tatsächlich unterstützt, und welche nicht. Eine neue Struktur folgt dann den Prozessen, nicht umgekehrt.

Wichtig ist dabei auch die Beteiligung der Mitarbeitenden, die die Prozesse täglich ausführen. Sie kennen die Stellen, an denen ein Vorgang tatsächlich ins Stocken gerät, oft genauer als jede Führungsebene. Eine Strukturreform, die an ihnen vorbei entwickelt wird, übernimmt zwangsläufig blinde Flecken.

Der Test für jede geplante Reform

Eine einfache Prüffrage hilft, den eigenen Reformplan vor der Umsetzung zu prüfen: Löst die neue Struktur ein konkretes Problem im Ablauf, das vorher identifiziert und dokumentiert wurde, oder verändert sie lediglich Zuständigkeiten, ohne dass jemand beschreiben kann, welcher Ablauf dadurch besser wird? Lässt sich diese Frage nicht klar beantworten, ist die Reform noch nicht reif für die Umsetzung, unabhängig davon, wie überzeugend das neue Organigramm auf dem Papier wirkt.