Digitalisierung ohne Organisationsentwicklung: Wenn Verwaltungen ihre Probleme nur digital abbilden

Ein digitalisierter Antrag, der weiterhin durch fünf Zuständigkeiten wandert, bleibt ein Antrag mit fünf Zuständigkeiten. Nur schneller sichtbar ineffizient.

In vielen Verwaltungen läuft seit Jahren dasselbe Muster ab. Ein Prozess wird als digitalisierungswürdig erkannt, ein Formular wandert vom Papier in ein Online-Portal, eine Unterschrift wird durch eine elektronische Signatur ersetzt. Am Ende steht ein digitalisierter Prozess, der aber genau die gleichen Bruchstellen, Doppelprüfungen und Wartezeiten enthält wie vorher. Das Ergebnis ist eine digitale Kopie eines analogen Problems, kein gelöstes Problem. Die Bürgerin oder der Bürger füllt jetzt ein Online-Formular aus, statt ein Papierformular abzugeben. Der Antrag durchläuft danach trotzdem dieselben fünf Stationen wie vorher, nur dass die Wartezeiten zwischen den Stationen nun in einem digitalen System sichtbar dokumentiert sind.

Der Wunsch nach mehr Digitalisierung ist in der Bevölkerung ungebrochen. Laut einer repräsentativen Bitkom-Umfrage aus dem Jahr 2024 wünschen sich 90 Prozent der Bürger, dass ihre Stadt- oder Gemeindeverwaltung das Thema Digitalisierung mit mehr Nachdruck verfolgt. Gleichzeitig halten laut einer Studie des Instituts Allensbach in Zusammenarbeit mit dem BDI aus demselben Jahr nur zwei Prozent der befragten mittelständischen Unternehmen die deutsche Verwaltung für sehr leistungsfähig, während 62 Prozent sie für weniger oder kaum leistungsfähig einschätzen. Diese Lücke zwischen Erwartung und Wirklichkeit erklärt sich nicht allein durch fehlende Technik. Sie erklärt sich durch die Reihenfolge, in der Verwaltungen an Veränderung herangehen.

Zuerst die Struktur, dann die Technik

Ein IT-System kann eine Zuständigkeit nicht auflösen, die organisatorisch nie geklärt wurde. Es kann eine doppelte Prüfung nicht entfernen, wenn niemand entschieden hat, welche der beiden Prüfungen überflüssig ist. Genau hier liegt der Kern des Problems: Digitalisierungsprojekte werden häufig gestartet, bevor die zugrunde liegende Organisation verstanden und, wo nötig, verändert wurde. Die Software bildet dann exakt das ab, was vorher auf Papier lief, inklusive aller Umwege, aller informellen Rücksprachen und aller historisch gewachsenen Doppelzuständigkeiten.

Eine Methode, die zuerst versteht, bevor sie verändert, geht anders vor. Sie durchleuchtet Strukturen und Zuständigkeiten, bevor sie Prozesse optimiert, und sie optimiert Prozesse, bevor sie diese in Software gießt. Diese Reihenfolge mag auf den ersten Blick länger dauern. Sie verhindert aber, dass am Ende eine teure digitale Version eines ungelösten organisatorischen Problems steht. Wer diesen Schritt überspringt, digitalisiert nicht die Verwaltung. Er digitalisiert die bestehenden Schwächen der Verwaltung und macht sie dauerhafter, weil sie nun in einer Systemarchitektur festgeschrieben sind, die sich schwerer ändern lässt als eine Dienstanweisung.

Warum der Reflex trotzdem verständlich ist

Der Druck, schnell sichtbare Ergebnisse zu liefern, ist real. Der demografische Wandel wird nach einer McKinsey-Studie aus dem Jahr 2023 bis 2030 dazu führen, dass über 1,5 Millionen Personen aus Altersgründen aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden, das entspricht rund einem Drittel der rund 5 Millionen Beschäftigten. Parallel prognostizieren PwC Deutschland und Strategy& in ihrer 2024 veröffentlichten Analyse, dass dem öffentlichen Sektor bis 2030 mindestens eine Million Fachkräfte fehlen werden. Unter diesem Druck erscheint ein schnelles Digitalisierungsprojekt oft als der pragmatischste Weg, etwas sichtbar voranzubringen, während eine grundlegende Organisationsanalyse als Zeitverlust erscheint, den sich niemand leisten will.

Das Problem: Ein Projekt, das die Organisation unverändert lässt, bindet genau die knappen Personalressourcen, die ohnehin fehlen, an einen Prozess, der weiterhin ineffizient bleibt. Der kurzfristige Fortschritt erkauft sich einen längerfristigen Rückstand, weil die eigentliche Ursache der Ineffizienz erhalten bleibt und nun zusätzlich in einem IT-System verankert ist, das nicht ohne weiteres wieder geändert werden kann. Eine Anpassung der Software im Nachhinein kostet in der Regel ein Vielfaches dessen, was eine vorgelagerte Organisationsanalyse gekostet hätte.

Ein Blick auf das Vertrauen der Bürger

Nach einer aktuellen forsa-Umfrage im Auftrag des dbb aus dem Jahr 2024 sind lediglich 27 Prozent der Befragten der Meinung, der Staat sei handlungsfähig und könne seine Aufgaben erfüllen. Dieses geringe Vertrauen entsteht nicht durch fehlende Apps oder Online-Formulare. Es entsteht durch die Erfahrung, dass sich an der tatsächlichen Bearbeitungsdauer und an der Zahl der beteiligten Stellen wenig ändert, egal ob der Antrag auf Papier oder digital eingereicht wird. Ein modernes Portal mit langer Bearbeitungsdauer erzeugt sogar zusätzliche Enttäuschung, weil die Erwartung an schnellere Bearbeitung durch die digitale Form geweckt, aber nicht erfüllt wird.

Genau dieser Zusammenhang zwischen Organisationsentwicklung und Digitalisierung ist ein zentrales Thema meines Buches Verwaltungsmodernisierung mit Methode. Dort beschreibe ich, warum ein systematisches Analyse- und Transformationsmodell, das erst die Struktur versteht und dann die Prozesse optimiert, die eigentliche Voraussetzung für nachhaltige Digitalisierung ist. Verwaltungen, die diese Reihenfolge einhalten, erleben Digitalisierung als Werkzeug für bereits verbesserte Abläufe. Verwaltungen, die sie umkehren, erleben Digitalisierung als teure Bestätigung bestehender Probleme.

Was das für die Praxis bedeutet

Für Verwaltungsleitungen heißt das konkret: Vor jeder Entscheidung für ein neues Fachverfahren oder Portal lohnt sich die Frage, ob der zugrunde liegende Prozess und die dazugehörigen Zuständigkeiten bereits durchleuchtet wurden. Wurde geklärt, welche Prüfschritte tatsächlich nötig sind und welche historisch gewachsen, aber fachlich nicht mehr begründbar sind? Wurde die Zahl der beteiligten Stellen hinterfragt, bevor sie in einem digitalen Workflow festgeschrieben wird? Wurde geprüft, ob eine Zuständigkeit überhaupt noch gebraucht wird, oder ob sie nur deshalb existiert, weil sie nie infrage gestellt wurde?

Diese Fragen kosten Zeit vor dem eigentlichen Digitalisierungsprojekt. Sie sparen aber die deutlich größere Zeit, die später für die Korrektur eines Systems draufgeht, das eine ungelöste organisatorische Frage lediglich in Code gegossen hat. Verwaltungsmodernisierung gelingt dort, wo Struktur und Technik in der richtigen Reihenfolge angegangen werden, nicht dort, wo Technik als Ersatz für die schwierigere organisatorische Arbeit dient. Angesichts des Fachkräftemangels und des demografischen Wandels kann sich kaum eine Verwaltung leisten, ihre knappen Ressourcen zweimal in denselben Prozess zu investieren, einmal für die Digitalisierung und ein zweites Mal für die spätere Korrektur.