Projekte statt Entscheidungen: Warum Reformen die Verwaltung mehr belasten als entlasten

Jedes neue Projekt soll Entlastung bringen. In der Praxis passiert oft das Gegenteil: Verwaltungen türmen Vorhaben aufeinander, ohne dass eine einzige alte Aufgabe wegfällt.

Wer heute eine Verwaltung oder Behörde leitet, kennt das Muster. Ein Digitalisierungsprojekt läuft, parallel ein Organisationsprojekt, dazu ein Programm zur Prozessoptimierung und ein weiteres zur Führungskräfteentwicklung. Jedes einzelne Vorhaben ist gut begründet. In der Summe entsteht daraus jedoch keine Entlastung, sondern eine zusätzliche Schicht Arbeit über der ohnehin schon vollen Linientätigkeit.

Ein System, das Aufgaben nur addiert

Die Überforderung vieler Verwaltungen ist kein Ergebnis einzelner Fehlentscheidungen und auch keine Folge schlechter Führung. Sie ist strukturell angelegt. Aufgabenbestände wachsen kontinuierlich, Standards verdichten sich, Erwartungen von Politik und Bevölkerung steigen, während Personal, Zeit und Budget begrenzt bleiben. Auffällig ist dabei weniger die einzelne Belastung als ihre Dauerhaftigkeit. Was vor Jahren als vorübergehende Sonderaufgabe begann, ist heute Regelbetrieb, während längst neue Sonderaufgaben hinzugekommen sind.

In dieses System hinein werden Reformen typischerweise als Projekte gestartet. Ein Projekt hat einen Anfang, einen Zeitplan, einen Abschlussbericht. Genau diese Form macht es politisch und organisatorisch anschlussfähig: Man kann darüber berichten, es lässt sich terminieren, es erzeugt sichtbare Aktivität. Was ein Projekt strukturell nicht leistet, ist die Reduktion von etwas Bestehendem. Ein Projekt fügt hinzu. Es entscheidet fast nie, was künftig nicht mehr getan wird.

Warum Projekte Entscheidungen ersetzen, statt sie zu treffen

Eine echte Entlastung entsteht nicht durch ein weiteres Vorhaben, sondern durch eine Entscheidung: diese Aufgabe entfällt, jener Standard wird abgesenkt, diese Zuständigkeit wird zusammengelegt. Solche Entscheidungen sind unbequem, weil sie Verzicht bedeuten und Verantwortliche haben, die Konsequenzen tragen. Ein Projekt umgeht diese Unbequemlichkeit. Es verspricht Verbesserung, ohne jemandem etwas wegzunehmen. Genau deshalb werden Projekte gestartet, wo eigentlich Entscheidungen fällig wären.

Das Ergebnis ist ein Muster, das sich in vielen Kommunen und Behörden wiederholt: Eine gut gemeinte Effizienzinitiative wird aufgesetzt, sie bindet Projektleitung, Steuerungsgruppe und Fachbereiche, sie erzeugt Berichte, Workshops und Abstimmungsrunden, und am Ende steht ein Konzept, das zusätzlichen Umsetzungsaufwand nach sich zieht. Die ursprüngliche Belastung bleibt bestehen, weil niemand entschieden hat, worauf verzichtet wird. Stattdessen ist eine neue Belastung hinzugekommen: die des Projekts selbst.

Wie sich das im Arbeitsalltag zeigt

In der Praxis läuft das meist so ab. Eine Fachabteilung meldet seit Monaten Überlastung. Die Reaktion der Leitungsebene ist ein Projektauftrag: ein Konzept zur Entlastung soll erarbeitet werden. Damit sind sofort weitere Ressourcen gebunden, denn ein Konzept schreibt sich nicht von selbst. Es braucht eine Projektleitung, Abstimmungstermine mit den Fachbereichen, eine Steuerungsgruppe, die den Fortschritt begleitet, und am Ende einen Bericht, der wiederum gelesen, kommentiert und in Gremien vorgestellt werden muss. All diese Aktivität kommt zur eigentlichen Fachaufgabe hinzu, sie ersetzt sie nicht.

Wenn das Konzept dann vorliegt, enthält es in aller Regel Maßnahmen, die zusätzliche Standards, zusätzliche Dokumentationspflichten oder zusätzliche Abstimmungsschritte einführen, weil das die Art von Vorschlag ist, die sich in einem Projektbericht gut macht. Die Frage, welche bestehende Aufgabe im Gegenzug entfällt oder welcher bestehende Standard gesenkt wird, taucht in solchen Konzepten selten auf. Sie würde bedeuten, dass jemand aus der Leitungsebene eine konkrete Priorität benennt und die Verantwortung für den Verzicht übernimmt. Ein Projektbericht kann das nicht leisten, weil er per Definition Empfehlungen liefert, keine Entscheidungen trifft.

Die Überforderungsschleife als wiederkehrender Zyklus

Dieses Muster wiederholt sich, weil es sich selbst verstärkt. Steigende Belastung erzeugt den Ruf nach Reform. Reform wird als Projekt organisiert, weil das die anschlussfähigere Form ist. Das Projekt bindet zusätzliche Kapazität, ohne bestehende Aufgaben zu reduzieren. Die Gesamtbelastung steigt weiter. Der nächste Ruf nach Reform folgt, oft bevor das vorherige Projekt abgeschlossen ist. So entsteht ein Zyklus, der von außen wie Reformfreude aussieht, tatsächlich aber eine Vermeidungsstrategie ist: Man handelt viel, um die eine Entscheidung nicht treffen zu müssen, die tatsächlich entlasten würde.

Wer diesen Zyklus durchbrechen will, muss Effizienz anders verstehen, als es in vielen Reformprogrammen geschieht. Effizienz ist kein Sparinstrument und kein technisches Optimierungsproblem, das sich durch ein weiteres Projekt lösen lässt. Effizienz ist eine Führungs- und Steuerungsentscheidung darüber, welche Aufgaben eine Verwaltung in welcher Qualität überhaupt noch leisten will und kann. Diese Entscheidung lässt sich nicht an eine Projektgruppe delegieren. Sie gehört in die Verantwortung derjenigen, die die Verwaltung leiten.

Was das für die eigene Verwaltung bedeutet

Für Verwaltungsleitungen folgt daraus eine nüchterne Prüffrage vor jedem neuen Vorhaben: Was fällt weg, wenn dieses Projekt beginnt? Lässt sich diese Frage nicht beantworten, handelt es sich vermutlich um eine weitere Schicht auf einem bereits zu vollen System, nicht um eine Lösung. Wer ein Projekt genehmigt, sollte gleichzeitig festlegen, welche Aufgabe, welcher Standard oder welche Abstimmungsschleife im Gegenzug entfällt. Fehlt diese Festlegung, ist absehbar, dass am Ende des Projekts eine zusätzliche Aufgabe steht und keine einzige weniger.

Diese Frage konsequent zu stellen, bevor ein weiteres Programm aufgesetzt wird, ist unbequem. Sie verlangt von Führungskräften, Prioritäten offen zu benennen und Verzicht auszusprechen, statt ihn in einem Konzept zu verstecken. Sie ist aber der einzige Ausweg aus einem Zyklus, der sonst mit jedem gut gemeinten Projekt ein Stück enger wird.

Genau an diesem Punkt setzt mein Buch Effiziente Verwaltung an. Kapitel 1 vermisst die Überforderungsschleife, bevor überhaupt von Lösungen die Rede ist, denn wer die strukturellen Ursachen nicht versteht, wird jede weitere Reforminitiative wieder als Projekt statt als Entscheidung angehen.