VESPRA: Drei Fragen, die jede Verwaltungsanalyse beantworten muss

Wer eine Verwaltung verändern will, muss sie zuerst verstehen. Das VESPRA-Modell macht aus dieser Einsicht ein Werkzeug: Struktur, Potenzial und Ressource als die drei Prüfsteine jeder Analyse.

Viele Modernisierungsvorhaben in der öffentlichen Verwaltung scheitern an der Reihenfolge, in der Veränderung angegangen wird. Wer zuerst Prozesse umbaut und erst danach fragt, welche Strukturen dahinterstehen, verändert Oberflächen und lässt die eigentlichen Ursachen unberührt. Das VESPRA-Modell setzt an dieser Stelle an. Es verlangt, Strukturen zu durchleuchten, bevor Prozesse optimiert werden, und Potenziale zu erkennen, bevor Ressourcen eingesetzt werden.

Der Druck, unter dem Verwaltungen aktuell stehen, lässt sich inzwischen präzise beziffern. Nach einer McKinsey-Studie aus dem Jahr 2023 werden bis 2030 über 1,5 Millionen Beschäftigte altersbedingt aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden, rund ein Drittel der etwa 5 Millionen Beschäftigten insgesamt. Parallel dazu gehen PwC Deutschland und Strategy& in einer 2024 veröffentlichten Analyse davon aus, dass dem öffentlichen Sektor bis 2030 mindestens eine Million Fachkräfte fehlen werden. Gleichzeitig wachsen die Erwartungen an eine moderne Verwaltung: Eine repräsentative Bitkom-Umfrage aus dem Jahr 2024 zeigt, dass sich 90 Prozent der Bürger wünschen, ihre Stadt- oder Gemeindeverwaltung würde das Thema Digitalisierung mit mehr Nachdruck verfolgen. Diese Erwartung trifft auf eine Realität, in der laut einer Allensbach-Studie im Auftrag des BDI aus demselben Jahr nur zwei Prozent der befragten mittelständischen Unternehmen die deutsche Verwaltung für sehr leistungsfähig halten, während 62 Prozent sie für wenig oder kaum leistungsfähig einschätzen. Eine forsa-Umfrage im Auftrag des dbb aus dem Jahr 2024 kommt zu einem ähnlichen Befund: Nur 27 Prozent der Befragten halten den Staat für handlungsfähig.

Diese Zahlen beschreiben kein Erkenntnisproblem. Sie beschreiben eine Verwaltung, die zwischen strukturellen Anforderungen aus einer anderen Zeit und den Erwartungen der Gegenwart steht. Genau hier setzen die drei Analysedimensionen des VESPRA-Modells an: Struktur, Potenzial und Ressource, in dieser Reihenfolge betrachtet.

Struktur: Wo die Verantwortung tatsächlich liegt

Die erste Frage lautet, wie eine Organisation aufgebaut ist und wo Verantwortung tatsächlich verläuft, unabhängig vom Organigramm. In vielen Verwaltungen weicht die formale Zuständigkeit von der gelebten Praxis ab. Entscheidungen wandern über informelle Kanäle, Abstimmungsschleifen verlängern sich, weil die letzte Verantwortung niemand eindeutig trägt. Häufig zeigt sich das an Vorgängen, die formal in einer Abteilung verantwortet werden, faktisch aber über mehrere Ebenen und Zuständigkeiten hinweg abgestimmt werden müssen, bevor eine Entscheidung fällt. Eine Strukturanalyse legt solche Abweichungen offen, bevor über neue Prozesse oder Digitalisierungsprojekte entschieden wird. Ein neues IT-System auf eine unklare Struktur zu setzen, verstärkt am Ende nur die vorhandene Unklarheit, weil die digitale Abbildung die realen Abstimmungswege eins zu eins übernimmt.

Potenzial: Was in der Organisation bereits steckt

Die zweite Frage richtet sich auf das, was in einer Verwaltung bereits vorhanden ist, aber ungenutzt bleibt. Angesichts eines Fachkräftemangels, der laut der genannten PwC-Analyse bis 2030 eine Million Stellen betreffen könnte, wiegt die Fähigkeit, vorhandenes Wissen und vorhandene Kompetenzen zu erkennen und einzusetzen, schwerer als jede zusätzliche Stellenausschreibung. Das betrifft erfahrene Mitarbeitende kurz vor dem Ausscheiden ebenso wie jüngere Kräfte, deren Fähigkeiten in der aktuellen Aufgabenverteilung ungenutzt bleiben. Gerade weil bis 2030 rund ein Drittel der heutigen Beschäftigten altersbedingt ausscheidet, wird das Wissen, das diese Mitarbeitenden noch weitergeben können, zu einer der knappsten Ressourcen überhaupt. Eine Potenzialanalyse macht sichtbar, welche Kapazitäten eine Organisation bereits besitzt, bevor über den Aufbau neuer Ressourcen gesprochen wird. Sie fragt nach Erfahrung, nach informellem Wissen und nach Fähigkeiten, die im Tagesgeschäft nicht zum Zug kommen.

Ressource: Was wirklich gebraucht wird

Erst die dritte Frage betrifft den tatsächlichen Ressourceneinsatz: Personal, Budget, Zeit, Technik. Wird diese Frage zuerst gestellt, orientiert sich der Ressourceneinsatz oft an dem, was gerade verfügbar oder politisch durchsetzbar ist. Wird sie zuletzt gestellt, lässt sich der Einsatz präzise begründen, mit einem klaren Bild der Struktur und einem realistischen Bild der vorhandenen Potenziale im Rücken. Eine Verwaltung, die ihre Struktur kennt und ihre Potenziale kennt, kann Ressourcen dort einsetzen, wo sie tatsächlich wirken, statt sie über offene Baustellen zu verteilen, die eigentlich strukturelle Fragen sind.

Die Reihenfolge entscheidet

Genau diese Reihenfolge, Struktur vor Potenzial vor Ressource, beschreibt Michael Ahr in seinem Buch Verwaltungsmodernisierung mit Methode als Kern des VESPRA-Modells. Für Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung bedeutet das einen Perspektivwechsel: Modernisierung beginnt mit der Frage, was die eigene Organisation tatsächlich ist und tatsächlich kann. Angesichts der Zahlen zum Fachkräftemangel und zum sinkenden Vertrauen in die Handlungsfähigkeit des Staates ist das eine praktische Notwendigkeit und keine akademische Übung. Wer Struktur, Potenzial und Ressource in dieser Reihenfolge analysiert, trifft am Ende Entscheidungen, die zur eigenen Verwaltung passen und nicht nur zu einem Konzept, das anderswo entwickelt wurde.

Die drei Fragen lassen sich in jeder Größenordnung stellen, von der einzelnen Fachabteilung bis zur gesamten Behörde. Entscheidend ist nicht der Umfang der Analyse, sondern ihre Reihenfolge. Wer sie einhält, verschafft sich ein belastbares Fundament für jede weitere Entscheidung, die auf die Analyse folgt.